安迪·伯纳姆(Andy Burnham)承诺，将推出英国数十年来规模最大的社会保障住房建设计划。这令一些人不安地想起上世纪70年代，那是一个危机频发的年代，最终英国摒弃了工党奉行的国家干预主义经济政策，转而拥抱玛格丽特·撒切尔(Margaret Thatcher)的自由市场路线。新任首相的计划确实意味着政府将加大对经济的干预力度，但人们较少注意到的是，增加公共住房建设，或许反而有助于培育一个运行更顺畅、竞争更充分的私营房地产市场。

二战后的几十年里，英国建造的住房数量达到历史最高水平。地方政府大举兴建公屋，即英国所谓的“市政住房”(council houses)。与此同时，非市政住房的建设也达到顶峰：20世纪60年代，英格兰每年新建住房超过20万套，如今还不到当时的一半。20世纪80年代，随着撒切尔政府赋予公屋租户购房权，并限制地方政府将售房所得投入替代性住房建设，市政住房建设急剧下滑。2025年，英格兰地方政府完工的住房不足2000套，较上世纪50年代初的峰值减少了99%。

公屋的衰落

一个不争的事实是，私营住宅开发商无力独自满足所有住房需求。据一些估算，数十年来住房建设持续不足，已造成400万套甚至更多的住房缺口。英国的规划制度当然难辞其咎：审批缓慢，而且很容易被反对开发的人利用。但这并非问题的全部。住房供应不足并非偶然，而源于行业固有的结构性问题。私营企业追求的是利润最大化，而非产出最大化。英国竞争与市场管理局在2024年的一份研究中指出，由于未来土地供应存在不确定性，开发商有动力控制住房入市速度，以维持较高的房价。

即便土地获取和规划许可都不再构成障碍，私营开发商是否会把建设规模提升到足以满足实际需求的水平，仍然要打上问号。这是因为该行业呈现出类似寡头垄断的格局。市场供应主要由11家最大的住宅开发商掌控。竞争与市场管理局发现，除了全球金融危机前后那段时期，这些企业的盈利水平“普遍高于一个运行良好的市场所应有的水平”。随着中小型开发商不断退出，头部企业对市场的控制力进一步增强。1988年，中小型开发商建设的新住房占比为39%；到2020年，已降至10%。

为何会这样？根源就在于市政住房建设的衰落。过去，大量市政住房项目由中小型开发商承建，为它们提供了稳定而可靠的收入来源。房地产市场具有很强的周期性，而英国规划制度审批周期漫长、延误不断，这就让资金实力雄厚、能够熬过市场低迷期的大型房企占尽优势。失去了一个不受市场周期影响、能够持续提供项目的业务来源后，许多规模较小、财务实力较弱的开发商纷纷倒闭。结果就是，行业竞争不断削弱，房价也因此高于本来应有的水平。

住房协会是由政府拨款和私人融资共同支持的非营利机构，在很大程度上接替了地方政府的建房职能，但其发展始终未能完全弥补市政住房萎缩留下的缺口。社会保障住房（租金通常为市场租金的五成）与可负担住房（租金最高可达市场租金八成）的总存量，已从逾500万套的峰值降至420万套。占英格兰住房总量的比例，也从本世纪初的20%降至16%。

英国社会保障住房是否充足

竞争与市场管理局在报告中提出，政府可以考虑“大幅增加”财政出资住房的建设规模，并表示此举将激励私营开发商加快住宅供给速度，这番表态出自英国主要的竞争监管机构，颇耐人寻味。撒切尔时代改革的核心是收缩政府权力，给予市场更大自主空间。而如今看来，要让房地产市场有效运转，或许反而需要政府多介入几分。

除此之外，重启大规模社会保障住房建设，还有诸多显而易见的现实理由。改善最贫困群体居住条件，可以带来广泛的社会与经济效益：恶劣的住房条件会对健康、教育和就业产生连锁影响。住房缺口持续扩大的迹象已经十分明显，自2011年以来，被安置在昂贵且条件不佳的临时住所中的家庭数量几乎增加了两倍。这类财政开支效率极低：兴建市政住房固然前期投入更高，但至少能够形成公共资产，而不是仅仅让私营民宿、旅馆经营者坐收其利。

住房缺口加剧

外界的疑虑，更多集中于方案能否落地，而非政策本身是否值得推行。伯纳姆目前尚未公布多少具体细则，仍有许多问题悬而未决。他承诺推出“二战以来”规模最大的市政住房建设计划，但所谓“战后”究竟以何时为界？最晚也应是上世纪70年代，当时地方政府每年平均仍能建造约10万套住房。但在工党的财政规则约束下，伯纳姆想要达到这一水平，难度极大。他接手的是一项规模390亿英镑（约530亿美元）的政府计划，目标是在10年内每年提供3万套社会保障住房和可负担住房。据决议基金会估算，如果这些住房全部用于社会保障租赁（这类住房需要更高补贴），该项目每年的实际交付量将不足2.5万套。

另外，“市政住房”究竟意味着这些住房必须归地方政府所有，还是也包括住房协会提供的住房，这一点同样尚不明确。地方政府的住房开发能力已经严重萎缩，恢复元气尚需时间。伯纳姆还表示，政府将利用闲置公共土地来降低成本，但其中相当一部分地块区位不佳，棕地修复同样耗资不菲。

重启社会住房建设计划可能会遭遇诸多问题，但仅凭对上世纪70年代的记忆来反对这一计划，理由未免太过单薄。时代背景已经截然不同，历史不应成为政府在当下采取合理行动的桎梏。有时，回望来路，才能找到继续前行的方向。翻译/程玺 编辑/孟菲