作者｜鞠建东　隋娜「清华大学五道口金融学院讲席教授；苍黎（海南）科技投资有限公司高级研究员」

文章｜《中国金融》2026年第3期

当前，全球支付体系正经历结构性调整。地缘政治因素与金融科技发展共同推动了支付渠道多元化的全球需求，主要经济体均致力于提升自身金融基础设施的独立性与韧性。在此背景下，人民币跨境支付系统（CIPS）作为支持人民币国际化的核心金融基础设施，其战略重要性日益凸显。CIPS自运行以来，已成为人民币跨境清算的主渠道，但面对日益复杂的国际竞争环境，其制度框架也需与时俱进，以支持更高水平的开放与创新。

2025年12月，中国人民银行正式发布修订后的《人民币跨境支付系统业务规则》（以下简称新规），并宣布于2026年2月1日起施行，替代2018年旧版规则。此次修订并非简单的条文更新，而是一次针对CIPS发展新阶段所作的战略性、系统性制度升级。新规的出台旨在解决CIPS在全球化扩张、功能深化与高效治理方面面临的新挑战，为其下一阶段的跨越式发展提供关键性的制度保障。

新规的三大核心进步

相较于2018年版，新规在治理模式、准入机制与功能边界三个关键层面实现了重要突破，共同构成了支撑CIPS未来发展的新制度支柱。

一是治理弹性化，从“刚性管控”到“原则监管+主体负责”。新规在治理原则上实现转变，核心是从监管具体细则转向确立监管原则并压实运营机构的主体责任。旧版规则通过设立“参与者管理”专章，以较为统一的刚性条款对参与者准入、退出及日常管理进行直接规范。新规则取消了该专章，将其核心要求浓缩于“总则”第六条，明确授权并责成运营机构自行制定参与者管理办法，履行参与者管理主体责任，相关办法报中国人民银行备案即可。这一转变具有多重战略意义。首先，它赋予了运营机构必要的管理灵活性与自主权。作为市场一线主体，运营机构能够更快速、更精准地响应全球不同类型参与者的差异化需求，及时调整管理细则，从而提升整个系统的市场适应性与服务效率。其次，它明确了权责边界，推动运营机构角色从被动的系统维护者，向主动的生态建设者、风险管理者与服务提供者转型。最后，这种弹性化框架为未来吸纳更为多元化、创新型的参与者预留了制度空间，是系统保持长期活力与竞争力的基础。

二是准入开放化，降低接入门槛，拓展全球网络。为加速CIPS网络的全球化覆盖，新规显著优化了境外机构的接入条件，致力于降低合规与运营成本。最具代表性的修订体现在资金托管机制的灵活性提升。旧版规则要求“境外机构应当委托境内银行类直接参与者作为其资金托管行”，此规定具有强制性与地域限制。新规第七条则将其修改为“可委托符合条件的直接参与者作为资金托管行”。这一修订影响深远。“可委托”提供了选择权，而“符合条件的直接参与者”则突破了托管行必须位于中国境内的地域限制。这意味着，一家境外机构可以选择其母行、区域合作银行或任何已加入CIPS且符合资质要求的机构作为托管行，大幅简化了法律尽调、协议签署与后续操作流程。此举显著降低了境外机构，特别是中小型银行的接入门槛和初始成本，是CIPS以更开放、更友好的姿态融入全球金融网络的关键一步。

三是功能预留化，明确多币种方向，拓宽业务边界。新规最具前瞻性的特征是为CIPS超越单一币种清算、探索更综合的金融服务功能提供了清晰的制度接口与发展预期。这主要体现在以下两个方面。一是对业务范围进行了拓展性定义。新规第四条除明确基本服务外，增加了“以及开展中国人民银行同意的其他业务”的概括性表述，为未来在监管指导下开展创新业务预留了合法空间。二是直接明确了特定业务的方向。新规第十七条首次在正文中规定，CIPS应支持“人民币对外币同步交收”等业务，这为系统未来处理涉及多币种的跨境支付与外汇结算风险对冲提供了直接规则依据。

这些条款共同释放出一个明确信号：CIPS的功能演进已被纳入顶层设计。它不再局限于人民币的跨境流转，而是被赋予了成为连接多种货币、服务复杂跨境金融交易的基础设施平台的潜力。这种功能上的“预留”为CIPS与国际主流体系竞争和合作提供了新的可能性。

CIPS业务发展前瞻

新规构建了更为先进的制度框架，CIPS的未来发展应聚焦于如何将这一制度优势转化为实实在在的网络优势、功能优势与竞争优势。

一是深化网络与生态建设。应充分利用准入开放化带来的便利，制定更具针对性的全球参与者拓展策略，特别是在“一带一路”、RCEP（区域全面经济伙伴关系）等重点区域。同时，运营机构需依托新的治理权限，构建包括技术对接支持、最佳实践共享、流动性便利在内的综合性服务体系，增强用户黏性与网络韧性。

二是探索多元化业务创新。在风险可控的前提下，可依托新规预留的功能空间，积极探索能够切实降低用户门槛、提升人民币便利性的业务模式。例如，研究“进口本币支付”等模式的可行性，允许境外付款方使用本地货币，通过系统内机制兑换为人民币完成结算。此类创新能直接回应市场痛点，是激活网络效应、深化人民币媒介功能的有效探索方向之一。此外，还应积极探索与债券通、跨境理财通等金融市场互联互通机制的深度融合。

三是布局前沿协同与融合。未来应积极研究CIPS与数字人民币跨境支付网络（如多边央行数字货币桥项目）的协同机制。CIPS可凭借其成熟的合规与最终结算框架，为基于数字货币的即时支付提供可靠的“结算确定性”保障，形成传统基础设施与新兴技术优势互补的格局。同时，持续强化与中国香港地区等离岸人民币枢纽的联动，利用其成熟的金融市场提升产品创新能力。

《人民币跨境支付系统业务规则》的修订，标志着CIPS制度建设的成熟与战略视野的升级。新规通过治理弹性化、准入开放化与功能预留化“三位一体”的优化，系统性地回应了全球支付格局变革带来的挑战，为CIPS从“高速增长”转向“高质量发展”铺设了制度轨道。

新规的本质，是赋予CIPS在复杂国际环境中保持敏捷性、开放性与前瞻性的关键能力。它使CIPS能够以更灵活的方式管理全球网络，以更低的门槛吸纳多元参与者，并以更明确的预期探索未来功能。未来，CIPS的成功将取决于其能否充分利用这一制度红利，通过持续的网络拓展、务实的业务创新与前瞻的技术协同，将自身从一个高效的人民币支付通道，建设成为一个更具韧性、更富吸引力、深度融入全球金融生态的核心基础设施节点。这不仅关乎人民币国际化的进程，也将为构建更加多元、平衡与稳健的国际货币体系贡献重要力量。■