（来源：新华日报）

□ 姜 慧

我国城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质增效。2026年以来，《城市更新“十五五”规划》和《全民健身计划（2026—2030年）》相继印发，将盘活闲置空间建设全民健身设施上升为国家战略。据《2025年全国体育场地统计调查数据》，全国体育场地达500.37万个，人均面积3.11平方米，“健身去哪儿”的难题正逐步破解。

然而，实践中仍面临空间识别粗放、跨部门协同不足、运营机制不可持续等深层问题。空间识别粗放，缺乏科学评估。目前多数城市仍依赖经验判断和行政指令，缺乏系统化评估框架，导致部分项目“建成就闲置”或“叫好不叫座”。跨部门协同不足，政策落地遇梗阻。一处桥下空间改造可能涉及交通、市政、体育、规划、消防等十余个部门。地方执行中，各部门理解不一、执行尺度不同，“政出多门、相互掣肘”时有发生。运营机制可持续性不足。当前困境包括：资金来源单一、管理主体不明、市场化运营与公益性定位的张力难以调和等。

展望“十五五”，建设现代化人民城市应把握城市更新的趋势，加快推动城市闲置空间体育化改造。

从单点改造走向系统规划。早期多为“见缝插针”式单点突破，存在布局分散、缺乏统筹的问题。未来五年，随着城市更新规划体系完善和“十五五”目标要求——累计新建及改扩建体育场地面积12.8万公顷——改造将逐步纳入城市更新系统性框架，从“零敲碎打”走向“规划引领”。盐城、烟台等地的实践提供了范本，将在更多城市推广，并与“15分钟健身圈”深度衔接。

空间类型持续扩围，技术手段日趋多元。早期改造多集中在桥下空间、边角地块、废弃厂房等“显性”闲置空间。未来五年，建筑屋顶、地下空间、高架路沿线、河道蓝线空间等“隐性”闲置空间将进入改造视野。我国存量建筑屋顶面积巨大，潜力可观。同时，学校体育场地向社会开放的力度也将加大。数字化技术将为精准识别和高效管理提供支撑——遥感影像、GIS、大数据可建立动态更新的“空间资源一张图”，装配式建筑和智能管理系统也将广泛应用。

运营模式从政府主导向多元共治转变。浙江省舟山市等地实践表明，政府引导、市场运作、社会参与、社区自治的多元协同格局正在形成。2025年舟山市新改建嵌入式体育场地200个，全市体育场地超3600个，政府负责空间梳理与政策供给，社会资本承担投资运营，社区居民参与共治。未来，政府将更多扮演规则制定者和监管者角色，PPP模式、公建民营、委托管理、社区自治等运营方式将进一步成熟，“使用者也是管理者”的理念将逐步落地。

政策体系从“鼓励探索”走向“标准规范”。过去以“鼓励探索”“先行先试”为主，为地方创新预留空间。随着实践积累和规模化推进，安全标准、技术规范、服务标准、运营管理规范等将陆续出台，为健康发展提供“规则底线”和“质量标尺”，标准化不等于“一刀切”，而是提供差异化规范指引。

建立“空间资源一张图”，夯实精准治理基础。建议由自然资源部门牵头，会同体育、住建等部门，在全国范围内开展城市闲置空间资源普查，建立统一的空间识别标准和分类体系。运用遥感影像、实地踏勘、大数据分析等手段，系统摸清“家底”，建立涵盖位置、产权、物理条件、规划用途、周边需求等信息的空间数据库，形成动态更新的“空间资源一张图”。在此基础上，建立潜力评估体系，综合空间条件、产权状况、需求强度、经济可行性等维度，建立科学筛选机制和分级分类管理方案。评估体系应兼顾全国统一性和地方适应性。

深化制度集成创新，打通政策落地“最后一公里”。制度创新重心应从“出政策”转向“抓落实”。一是强化部门协同，在城市更新工作领导小组或全民健身联席会议框架下建立跨部门协调机制，明确牵头部门和权责边界，实行“一站式”审批。二是推动政策标准化落地，针对关键政策工具制定操作细则和标准流程，减少基层自由裁量空间。三是加强基层能力建设，通过培训、技术指导、案例推广提升政策理解力和执行力。四是建立政策评估反馈机制，形成制度创新闭环。

创新运营长效机制，破解“建得起、养不起”困局。一是多元化资金来源，探索“政府投入+社会资本+社区众筹”模式，政府保障初始投入和公益补贴，社会资本获取合理回报，社区众筹降低维护成本。二是分类运营模式，大型设施市场化运营，中型设施公建民营或委托管理，小型设施探索社区自治。三是“公益+便民服务”良性互补，在免费或低收费开放前提下，允许配套便民服务获取收益，实现“以商养体”。四是推广舟山经验，构建政府、市场、社区权责清晰的共治闭环。

强化规划衔接与分类管控，平衡“临时”与“长效”。对于利用批而未供土地、短期闲置地块建设的设施，应在启动前明确用地期限和使用条件并充分告知，避免不合理预期。对于使用效果好、群众需求大的临时性设施，探索建立“临时转永久”的制度通道，在符合规划前提下转为正式体育用地。对于利用永久性空间改造的项目，按长期使用标准设计和建设。通过分类施策，在保持规划弹性的同时保障民生需求稳定。

城市更新的本质，是空间社会关系的重新组织。当废弃厂房响起篮球声，桥下阴影亮起夜跑灯光，我们看到的不仅是物理空间再生，更是城市治理理念的演进。存量时代，公共服务的增量供给不再仅依赖新增建设用地扩张，更来自对既有空间的创造性转化。

(作者为徐州工程学院副校长)