（来源：中国旅游报）

转自：中国旅游报

□ 戈双剑

《法治日报》近日报道，社交平台上，不少网友吐槽自己在各地景区拍照时被商拍活动挤占空间、影响游览体验的糟心经历：有的游客刚找到绝佳拍摄角度，就被商拍人员告知“机位已被预订，请立刻离开”。本应免费的公共打卡点，被质疑变成部分旅拍从业者的“专属营业场地”。

近年来，随着旅拍市场的快速发展，多地景区通过招标、拍卖等方式出让旅拍经营权。在实际运营中，此类商业化运营模式与游客自由拍摄之间的矛盾时有发生。如何在经营旅拍的同时，依法保障游客的合法拍摄权，需要进一步厘清二者的边界，创新治理模式。

旅拍经营权出让是旅拍市场发展的阶段性特征，也是景区经营管理的重要手段。目前，景区出让旅拍经营权主要采取拍卖、招标、招租等模式，整体上呈现地域分布广泛、出让形式多样等特点。具体实施过程中的争议涉及商业利益与公共利益的平衡等深层问题。平衡各方利益，需要进一步明确以下几个问题。

其一，经营权出让的合法性问题。目前，广大网友对景区出让旅拍经营权持不同看法，主要集中在景区作为公共资源能否出让旅拍经营权方面。从现有涉及旅拍相关规定的法律法规来看，旅拍经营权管理涉及国家法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和规范性文件等多个层级。比如，旅游法对旅游景区收费项目管理作出规定；《风景名胜区条例》对风景名胜区经营活动管理作出规定；《重庆市风景名胜区项目经营权管理办法》明确，风景名胜区项目经营权涵盖摄影（像）服务项目，风景名胜区管理机构应采用招标、拍卖、挂牌等公平竞争的方式确定符合条件的经营者；《泰山风景名胜区服务项目经营管理办法》明确，风景名胜区服务项目包含摄影摄像，实施资源有偿使用制度；《岳麓山风景名胜区特许经营管理办法》明确，摄影摄像采用特许经营管理方式；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确，旅游等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。

其二，如何理解旅拍经营权的排他性。就旅拍经营权而言，排他性指景区管理方通过公开竞争方式，授予特定经营者在约定区域和期限内，提供有偿商业旅拍服务的独占性权利，即在协议范围内，管理方不应再授权其他主体开展同类的经营性拍摄活动。江西省丰城市人民法院发布的有关案例显示，江西丰城某摄影店以5万元购买当地一景点“两年独家拍摄权”，景点运营公司需负责禁止其他影楼进入景点开展摄影业务，但实际运营中，景点运营公司无法禁止其他影楼进入，法院调解景点运营公司退还摄影店部分费用。这一案例表明，若无法保障合同约定的排他性经营权落实，旅拍经营权出让也无法真正实现。

需要指出的是，旅拍经营权的排他性仅限于商业经营活动，不涉及游客自由拍摄权利。游客自由拍摄是基于门票合同关系和消费者权益的法定权利。因此，景区出让旅拍经营权，其排他性应严格限定于对特定区域、期限内商业性拍摄服务经营活动的独占，不能延伸至禁止或干扰游客个人非商业目的的拍摄活动。

其三，旅拍经营权实施中的边界问题。任何试图以“排他性经营权”为由，排斥游客自由拍摄的行为，均缺乏法律依据，并可能构成对消费者权益的侵害。然而，在具体实施过程中却常常出现越界现象，这也是引起旅拍市场秩序问题的根源之一。部分获得旅拍经营权的主体常常采用驱赶游客等手段，以维护经营权之名行“排他性”之实，不利于景区可持续发展。

鉴于当前旅拍经营权出让、管理和实施方面尚无系统性规定，应通过制度创新，进一步明确旅拍经营主体、监管主体和消费主体（游客）的三方权利，寻求精细化法治化的治理路径。

一是坚持公益原则。公共资源的公益属性是底线，任何经营权出让都不得损害公众的基本使用权，景区出让经营权应考虑游客的拍摄需求，并预留一定空间。商业利益的追求应在法律框架内，通过公平竞争获取经营权，诚信履行合同。

二是加强法治建设。建议研究制定景区商业经营活动管理办法，明确旅拍经营权的法律属性、出让程序、权利边界，明确景区内公共空间的范围。规范经营权出让程序，保障程序透明公正，引入第三方机构对经营权出让的社会影响、经济效益进行评估。完善公益诉讼制度。

三是加强过程监管。明确旅拍经营权落实过程中的监管主体，构建全流程监管体系，强化经营者不得限制游客自由拍摄等要求。对旅拍服务要求明码标价，防止价格欺诈。有条件的景区可建立“分区分类分时”管理制度，探索将景区划分为免费拍摄区、商业服务区，实施差异化监管。利用大数据、人工智能等技术手段，实时监控经营行为。

四是强化司法保障。建议司法机关发布旅拍经营权纠纷指导案例，统一裁判尺度。建立快速审判机制，对旅拍纠纷设立绿色通道，及时维护消费者权益。完善司法建议，法院在审理相关案件后，可向景区管理部门提出司法建议，促进管理规范化。

总之，创新旅拍管理模式应坚持经营主体、监管主体、消费主体（游客）等多方协同，加强全国性旅拍行业组织建设，发挥行业组织的积极作用，推动形成统一市场规则，在尊重市场规律的同时坚守公共资源的公益本色，实现多方共赢。

（作者单位：中央文化和旅游管理干部学院）