近日，世界贸易组织（以下简称“WTO”）宣布中国诉土耳其汽车案（案件编号：DS629）胜诉，裁决土耳其汽车相关限制措施违反了《1994年关税与贸易总协定》（以下简称“GATT1994”）关税减让、国民待遇和最惠国待遇义务，且无法根据相关例外获得正当性。

案涉措施及争端解决历程

2020年以来，土耳其对中国出口的电动汽车、混动汽车等各类汽车先后实施附加关税、进口许可证等限制措施。

在附加关税方面，2020年12月31日，土耳其通过总统令仅针对中国出口的各类汽车加征附加关税。2024年底修改后的附加关税包括：（1）电动汽车40%从价税；（2）内燃机汽车和非插电混动汽车50%从价税或者每辆最低9500美元，以较高者为准；（3）插电混动汽车40%从价税或者每辆最低7000美元，以较高者为准。

中国将争端推进到专家组审理阶段后，2025年9月22日，土耳其修改了附加关税：（1）电动汽车30%从价税或者每辆最低8500美元，以较高者为准；（2）内燃机汽车和非插电混动汽车25%从价税或者每辆最低6000美元，以较高者为准；（3）插电混动汽车30%从价税或者每辆最低7000美元，以较高者为准。这些附加关税适用于所有国家，与土耳其缔结有区域贸易协定（RTA）的国家或地区除外。专家组裁决仅针对2025年9月22日宣布的关税。

在进口许可证许可制度（IPLS）方面，对于源自土耳其RTA伙伴之外国家的某些汽车[电动汽车或者可外部充电混动汽车（ERHVs）]的进口，海关清关时必须提交许可证证书。获得许可证证书必须同时满足五项要求：（1）进口商必须在7个地理区域自行建立20个授权服务站（服务站要求）；（2）负责电动汽车和ERHVs的维护修理的人员必须拥有特殊能力证书（能力证书要求）；（3）进口商必须在土耳其境内设立一个至少拥有40名员工的土耳其呼叫中心，向进口的每一品牌提供服务（呼叫中心要求）；（4）制造商必须拥有1名居住在土耳其的授权代表（授权代表要求）；（5）进口商必须提供一份书面承诺，表明其接受“实施电池系统监测、控制和监管的程序”（电池承诺要求）。

2024年10月，中国就案涉措施请求与土耳其进行WTO框架下的磋商。同年11月举行的磋商未能解决争端。2025年1月，中国请求设立专家组。2025年2月，WTO争端解决机构设立专家组。欧盟、美国、澳大利亚、加拿大等16个WTO成员作为第三方参与诉讼。2025年4月，WTO总干事组建专家组。2026年7月28日，专家组报告正式对外公布，裁决中国诉土耳其汽车案胜诉。

专家组关于土耳其附加关税的裁决

专家组对电动汽车和插电混动汽车附加关税与内燃机汽车附加关税，分别进行裁决。

电动汽车和插电混动汽车附加关税违反GATT1994关税减让义务且不能根据公共健康或环保例外获得正当性。专家组裁定：第一，土耳其在其关税减让表中针对电动和混动汽车作出了约束关税承诺。第二，土耳其针对电动和混动汽车实施的附加关税超过了关税约束水平（电动汽车20%，混动汽车20%或19%），违反了GATT1994第2.1条关税减让义务。第三，由于土耳其没有证明存在对人类、动植物的生命或健康的风险，前述关税减让义务的违反不能根据GATT1994第20条（b）项获得正当性。第四，由于不能认定土耳其附加关税与保存可枯竭的自然资源有关，前述关税减让义务违反也不能根据GATT1994第20条（g）项获得正当性。

需要明确指出的是，由于专家组认定土耳其附加关税措施与受保护的利益（人类、动植物的生命或健康；可枯竭的自然资源）缺乏联系，土耳其附加关税法律性质上根本不是“公共健康措施”或者“环保措施”，失去了道义上的正当性。更严重的是，土耳其以环保为名鼓励消费者采用电动和混动汽车，但又限制禁止电动和混动汽车，明显违背最初的环保目标，与GATT1994第20条（g）项的根本逻辑相矛盾。

内燃机汽车附加关税违反GATT1994最惠国待遇义务且不能根据相关例外获得正当性。专家组裁定：第一，中国没有证明土耳其针对内燃机汽车作出了约束关税承诺，因此没有证明土耳其针对内燃机汽车实施的附加关税违反了GATT1994第2.1条关税减让义务。第二，由于土耳其针对内燃机汽车实施的附加关税不适用于土耳其RTA伙伴，土耳其违反了GATT1994第1.1条最惠国待遇义务。第三，除委内瑞拉外，对土耳其RTA伙伴不适用内燃机汽车附加关税可以根据GATT1994第24条的区域贸易一体化例外获得正当性。由于土耳其与委内瑞拉之间的自由贸易协定（FTA）排除了汽车关税自由化，该FTA也就不要求土耳其对委内瑞拉汽车豁免附加关税。对委内瑞拉汽车豁免附加关税因此不能根据第24条获得正当性。第四，对委内瑞拉汽车豁免附加关税也不能根据《授权条款》（1979年11月28日《关于发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更充分参与的决定》）获得正当性。第五，由于土耳其没有证明对委内瑞拉或其他RTA伙伴的内燃机汽车豁免附加关税旨在追求声称的环境目标，对委内瑞拉汽车豁免附加关税不能根据第20条（b）项和（g）项获得正当性。实际上，对委内瑞拉等RTA伙伴的内燃机汽车豁免附加关税将会刺激此类汽车进口，增加二氧化碳排放，背离减缓气候变化的目标。

专家组关于进口许可证措施的裁决

关于进口许可证措施的法律性质，专家组认定，IPLS各项要求本质上涉及进口电动汽车和ERHVs的售后处理，即电动汽车或ERHVs在土耳其市场上售出后发生的服务和活动。即使它们不直接规制电动汽车或ERHVs的特征，而是指向进口商或制造商，这些要求性质上也是国内措施。

IPLS五项要求及执行机制违反GATT1994第3.4条国民待遇义务。专家组裁定：第一，由于原产地是区分进口电动汽车和ERHVs与土耳其境内生产的电动汽车和ERHVs的唯一要素，从土耳其RTA伙伴之外国家进口的电动汽车和ERHVs与土耳其境内生产的电动汽车和ERHVs是GATT1994第3.4条意义上的“同类产品”。第二，IPLS是GATT1994第3.4条意义上的影响电动汽车和ERHVs“国内销售、许诺销售、购买、运输、分销或使用”的“法律、法规或要求”。第三，IPLS五项要求给予进口电动汽车和ERHVs的待遇低于其给予土耳其同类电动汽车和ERHVs的待遇。例如，根据“服务站要求”，进口商需要在土耳其7个地区独家拥有至少20个服务站。但是，对于国内电动汽车和ERHVs，服务站可以由国内制造商或第三方拥有。这导致进口电动汽车和ERHVs必须由进口商独家拥有的至少20家服务站提供服务，而国内同类电动汽车和ERHVs则可以由任何经济经营者拥有的服务站提供服务。该待遇差别修改了竞争条件且有害于进口电动汽车和ERHVs。此外，国内制造商的服务站要求不适用于部分国内同类电动汽车和ERHVs，这给予进口电动汽车和ERHVs较低待遇。第四，IPLS执行机制（许可证证书作为清关条件）给予进口电动汽车和ERHVs的待遇低于其给予土耳其同类电动汽车和ERHVs的待遇。

IPLS五项要求及执行机制不能根据GATT1994第20条（d）项获得正当性。专家组裁定：IPLS五项要求及执行机制都不旨在“保证遵守”土耳其《消费者保护法》和《车型批准条例》。例如，根据“呼叫中心要求”，每一进口商需要针对每一进口品牌在土耳其境内设立至少一个呼叫中心且雇佣至少40名员工，但国内制造商却无类似要求。专家组驳回了土耳其主张所依赖的两个事实假设：进口商可能不会提供充足的信息基础设施；国内制造商提供了充足的信息基础设施。专家组特别指出，土耳其主张仅涉及引进外国新品牌的进口商，但“呼叫中心要求”适用于所有进口商，包括已将外国品牌引入土耳其市场的进口商；土耳其没有证明国内制造商针对每一品牌在土耳其境内运营拥有40名员工的呼叫中心。即使假定进口商相比国内制造商不太可能提供充分的信息基础设施，土耳其也没有解释“呼叫中心要求”的歧视性内容旨在保证遵守该项一般性义务。

中国诉土耳其汽车案评析与展望

WTO上诉机构因成员遴选问题，从2019年12月停摆至今。一旦败诉的被诉方通过向不再运行的上诉机构提起上诉（“空诉”），专家组报告将被无限期搁置，其包含的专家组裁决和建议将无法生效。尽管中欧共同推动建立的“多方临时上诉仲裁安排”（MPIA）有效解决了参加方的上诉需求并让WTO争端解决机制有效运行，但土耳其迄今未加入MPIA。尽管如此，中国仍对土耳其汽车相关限制措施提起WTO诉讼，且截至目前WTO争端解决程序运行流畅。从2024年10月提起诉讼到2026年7月公布专家组最终报告不到两年。中国持续推进专家组审理程序，已经迫使土耳其修改了仅歧视中国汽车的附加关税措施。

土耳其对电动和混动汽车课征的附加关税违反GATT1994关税减让义务较为明显，关键问题是附加关税能否根据GATT1994第20条（b）项公共健康例外和（g）项环保例外获得正当性。专家组的审查聚焦适用两项例外的门槛问题，即是否存在对人类、动植物的生命或健康的风险，或者附加关税是否与“保存可枯竭的自然资源”有关。

专家组认为，二氧化碳减排目标可以落入第20条（b）项保护公共健康的目标范围。土耳其第20条（b）项抗辩的核心逻辑可概括为：附加关税通过一系列中间步骤（因果链条）降低二氧化碳排放，这防止或减缓气候变化，进而降低气候变化带来的公共健康风险，保护人类或动植物的生命或健康。专家组认为第20条（b）项审查包括两大步骤：第一，一项措施是否旨在/被采取来保护人类、动植物的生命或健康；第二，该项措施对于实现这一目标是否必要。作为第一个步骤的门槛问题，被诉方需要证明存在一种风险。土耳其主张，电动和混动汽车的过量进口通过两种因果链条带来二氧化碳排放增加或不降低的风险：充电基础设施不足；进口依赖带来供应链脆弱性。

关于充电基础设施不足的主张，土耳其提出的因果链条是：国内汽车制造商是充电基础设施发展的核心，并且他们有特殊的本地化动机对充电基础设施发展进行投资；电动和混动汽车大量进口不利于国内汽车产业发展，进而导致土耳其充电基础设施得不到充分发展；充电基础设施不足会导致土耳其境内消费者犹豫是否购买和使用电动汽车；土耳其消费者采用电动汽车不足会带来增加或不降低二氧化碳排放的风险。

专家组审理后认定：第一，土耳其境内目前不存在充电基础设施不足问题，土耳其也没有证明未来会存在充电基础设施瓶颈问题，此类风险纯粹是假设性的。第二，国内汽车产业不是充电基础设施发展的核心，因为土耳其充电基础设施市场相当有竞争性且十分分散。第三，国内汽车制造商并没有特殊的本地化动机投资充电基础设施。电动汽车需求带来的充电基础设施市场激励和政府激励适用于所有国内和外国公司，而不仅是国内汽车制造商。关于进口依赖风险，土耳其主张对进口电动汽车的过度依赖，会破坏国家控制战略性部门的能力，可能会给供应链和技术进步带来脆弱性。专家组认定土耳其没有证明声称的供应链风险，此类风险也是假设性的。

关于土耳其提出的第20条（g）项抗辩，专家组认定降低二氧化碳排放旨在保存自然资源。但附加关税与土耳其降低运输部门二氧化碳排放的目标之间不存在联系，因为土耳其没有证明，存在能够与电动和混动汽车进口相联系的二氧化碳将会增加或者不会减少的任何风险。如果不存在任何事实依据解释一项措施的存在理由，措施与既定目标之间就无法存在联系，更不用说存在第20条（g）项所要求的“密切且真正的目的与手段关系”，一项措施因此无法与保存自然资源有关。专家组最终没有认定附加关税与降低二氧化碳排放的目标有关。

关税绝非保护国内产业或产业本地化的合法手段。正如专家组所说，WTO成员已在多个案件中基于下列理由为保护国内产业的措施寻求正当性：建立充足的国内制造能力对于实现一种合法目标是必要的，例如，保护环境或者公共健康。但所有专家组都没有接受这类正当理由。

表面上看，IPLS是一种进口许可制度，但IPLS五项要求本质上涉及进口电动汽车和ERHVs的售后处理，性质上是国内措施。专家组采用实质标准认定IPLS的法律性质，在此认定的基础上，专家组将海关清关时提交进口许可证作为IPLS五项要求的执行机制。

IPLS五项要求区别对待了进口商与国内同类电动汽车和ERHVs制造商（以及土耳其RTA伙伴同类电动汽车和ERHVs的制造商）。专家组认定五项要求对进口商施加了歧视性限制，违反GATT1994第3.4条国民待遇义务，并且无法根据第20条（d）项获得正当性，因为这些歧视性内容并不旨在保证遵守与GATT1994并无不符的法律或规章。

IPLS执行机制施加了比国内罚款更加严厉的处罚：只要不满足任何一项要求，就无法获得进口许可证。专家组特别指出，就进口产品而言，如果国内措施在边境执行，仍应遵守国民待遇义务。

本案表明，售后服务等国内监管措施不应区别对待进口产品和国内同类产品或其制造商、进口商、零售商、服务商等主体，除非有着极强的正当理由。

土耳其如何对待专家组裁决仍有待观察。土耳其方面第一种选项是放弃上诉，让专家组裁决生效，然后善意执行专家组裁决。对于电动和混动汽车的关税，土耳其需要将现有关税水平降至约束关税水平（19%或20%）以下，这将有利于中国汽车出口土耳其。对于内燃机汽车关税，土耳其仍可维持现有关税，但应适用于委内瑞拉出口的汽车。对于进口许可证制度，由于专家组判定IPLS五项要求及执行机制违反了国民待遇义务且并不旨在保证遵守土耳其《消费者保护法》和《车型批准条例》，土耳其需要予以废除，对进口与国内同类电动汽车和ERHVs适用相同的售后服务制度。第二种选项是提起“空诉”，搁置专家组报告。值得注意的是，2026年3月1日施行的新修订《中华人民共和国对外贸易法》第五十一条新增第二款，专门处理WTO争端解决机制无法正常运转的情况。即如果土耳其执意提起“空诉”并维持已被专家组认定违法的汽车相关限制措施，中国可以依据《中华人民共和国对外贸易法》第五十一条第二款对土耳其直接采取贸易报复措施。

总体来说，土耳其针对进口汽车课征的附加关税和实施的进口许可证限制明显是为了保护国内汽车产业，WTO专家组明确认定土耳其汽车相关限制措施缺乏任何道义上的正当性基础。土耳其应该尊重WTO专家组裁决，采取切实行动，尽快纠正违规措施。

关于作者

胡建国，南开大学法学院副教授、南开大学中国式现代化发展研究院高级研究员