罗志恒/文

近年来社会各界对财政问题高度关注，尤其是每到7月初上半年结束后有相关文章盘点地方财政时常用“财政自给率”指标来观察财政形势，常常根据“地方财政自给率低于100%”以及“31省份财政收支差为负”得出所谓财政形势严峻的观点。

实际上，地方财政自给率低于100%、31省份财政收支差为负不是新鲜事，不是近几年才出现的情况，这是中央转移支付制度以及地方举债共同决定的，是财政制度设计的结果。财政自给率不代表财政形势的好坏，省份与省份之间也不可直接相比。研判财政形势需要根据收支矛盾、收入结构、支出刚性程度、债务风险、资产质量等综合考虑。

财政自给率的“表象”：自给率低于100%、地方财政收支有缺口，实际上年年如此、不是新鲜事，更不代表财政形势

所谓地方财政自给率，是指一个地区的一般公共预算收入与一般公共预算支出之比，即：地方财政自给率=地方一般公共预算收入/地方一般公共预算支出。财政自给率衡量的是地方本级一般公共预算收入对一般公共预算支出的覆盖程度。该比率越高，表明本级一般公共预算收入能够很好地覆盖支出；反之，表明地方本级一般公共预算收支缺口较大。

表象之一：从地方政府看，2026年上半年地方一般公共预算财政自给率为56.3%，还有43.7%的支出由中央转移支付和地方举债等其他资金来源弥补。根据财政部数据，2026年上半年，地方一般公共预算收入为6.88万亿元，支出为12.21万亿元，上半年地方财政自给率为56.3%。

表象之二：分省份看，今年1—5月，除上海外，其余省份一般公共预算财政自给率均低于100%。上海、浙江、江苏、天津、北京、广东、福建、山东等东部省份财政自给情况明显高于其他省份，上海是目前唯一财政自给率超过100%的省份。

财政自给率的真相：自给率低于100%和收支有缺口是中央转移支付和地方举债的制度设计决定的

●真相之一：地方财政支出的资金来源除了地方财政收入，还有中央转移支付及地方新增举债，自给率高低不代表财政形势本身，各省份横向并不可比

我国地方一般公共预算一直以来实行的是预算综合收支平衡，而非简单的地方自我收支平衡。综合收支平衡的收入既包括地方一般公共预算收入，还包括中央对地方转移支付和统筹使用的其他资金，剩余缺口由地方政府依法发行政府债券弥补。也就是说，地方一般公共预算收入是地方政府一般公共预算支出的主要资金来源，但不是唯一来源。根据“资金来源=资金运用”的基本原则，地方一般公共预算支出=地方一般公共预算收入+中央转移支付+新增地方一般债+统筹资金；地方一般公共预算收支缺口=地方一般公共预算支出−地方一般公共预算收入=中央转移支付+新增地方一般债+统筹资金。从2025年地方财政运行看，地方财政支出24.4万亿，其中地方财政收入为12.2万亿，占比50.0%；中央转移支付为10.2万亿，占比41.7%；地方举债即新增地方一般债8000亿元，占比3.3%；调入资金1.2万亿元，占比5.1%。

其一，1994年分税制改革改变了中央与地方收入划分，集中了较大财力，还同步建立起了较为规范的转移支付和税收返还制度，用以解决分税制下地方政府财政收支缺口，同时调节地区间横向财力差距、促进地区间均衡发展。2025年一般公共预算中的中央、地方收入分别占比43.5%和56.5%，中央和地方支出分别占比15%和85%，中央的收入占比高于支出占比、地方的收入占比低于支出占比，所以中央通过转移支付弥补地方部分缺口。目前，中央对地方转移支付资金余约占地方财政支出四成，是地方一般公共预算支出的重要补充资金来源。

其二，2015年《预算法》赋予了地方政府依法举债的权力，允许地方政府以发行债券的形式为财政支出融资，以增强地方政府稳定经济、保障和改善基本公共服务的能力。其中，地方新增一般债（地方财政赤字）纳入一般公共预算管理。近年来地方财政赤字维持在8000亿元左右，约占地方财政支出的3%—5%。

其三，地方还可以统筹使用结转结余、调入资金或预算稳定调节资金（简称“统筹资金”）。根据现行预算之间的资金统筹与调节机制，符合规定的政府性基金预算结余资金、国有资本经营预算盈余均可以调入一般公共预算统筹使用；各级一般公共预算的预算稳定调节基金为储备性资金，在一般公共预算财力不足时可以动用。统筹资金的使用反映了各地综合统筹各类财政资源用于本地财政支出的能力，统筹资金约占地方一般公共预算支出的5%左右。

财政自给率低于100%与各省份一般公共预算收支有缺口是等价的，它实际上是由现行分税制下转移支付制度和地方作为举债主体的法律地位决定的，是制度设计的结果，不能反映地方整体收支平衡压力。在我国实行分税制财政管理体制和我国长期面临地区间发展不平衡的基本国情下，中央对地方转移支付将长期存在，同时只要地方政府作为举债主体的法律地位不变，新增地方一般债也将长期存在，地方一般公共预算收支缺口就不会消失，地方财政自给率将持续低于100%。

由于我国不同地区之间经济发展水平差距较大，不同地区间的财政自给率也缺乏可比性。例如，从全国来看，上海自给率一直较高，而西藏自给率一直较低，我们不能据此认为西藏的财政形势就比上海差。在全国一盘棋的财政转移支付制度作用下，西藏保护生态环境保护、保障国家安全的战略任务有了坚实的资金保障，西藏可以很好地实现收支平衡。事实上，近年来西藏的经济和财政增速都位居全国前列。2025年，西藏GDP同比增长7.0%、一般公共预算收入增长14.7%，均居全国第一位。

既然财政自给率不代表财政形势本身，那根据什么来判断形势？事实上研判财政形势需要根据收支矛盾、收入结构、支出刚性程度、债务风险、资产质量等综合考虑。其一，收入结构非常关键，收入是以税收还是非税收入为主、对土地出让收入的依赖程度、获得的转移支付中是以均衡性转移支付还是专项转移支付为主都会影响实际可支配财力。收入不只是一个账面数字，而是一种可支配可控制的能力，以非税收入为主的收入是不稳定的，在人口和房地产下行背景下对土地出让过于依赖的收入结构是非常脆弱的，转移支付以专项为主也将导致可支配性不强。其二，支出刚性程度也影响财政形势，如果大量的收入都用于“三保”和付息，支出刚性程度过高，那么规模再大的收入也谈不上充裕，谈不上“日子好过”。其三，债务风险不仅影响付息规模，而且影响现金流。其四，资产质量也是影响研判财政形势的重要因素，如果资产流动性差、难以变现，政府资产负债表看似庞大也难言形势较好，反之资产质量好、变现能力强，财政形势就相对更好。

●真相之二：今年地方一般公共预算收入整体好于预算目标，但土地出让收入仍在下行

从地方收入增长情况来看，上半年地方一般公共预算收入同比增长2.7%，高于年初预算增速（2.4%）0.3个百分点，略好于预期。从1—5月一般公共预算收入规模看，广东、江苏、浙江、上海、山东、北京等东部经济强省一般公共预算收入规模居前，贡献率了全部地方一般公共预算收入的47.3%；四川收入规模在全国排名第七，远超其他中西部省份。从1—5月一般公共预算收入增速看，全国数据可得的29个省份可分为三个梯队。第一梯队增速在5%以上，包括青海、新疆、甘肃、北京、重庆、内蒙古六省份；第二梯队增速在3%至5%之间，包括陕西、上海、安徽、天津、湖北、四川六省份；第三梯队增速在3%以下，包括广东、福建、江苏、山东等17省份，其中山西和江西为负增长。

地方财政收入的压力主要在于第二本预算尤其是土地出让收入。上半年地方政府性基金预算本级收入12847亿元，同比下降25.6%；其中，国有土地使用权出让收入为9778亿元，同比下降31.5%。 如果将地方两本预算（一般公共预算和政府性基金预算）收入加总，上半年地方财政收入之和同比下降3.1%。

● 真相之三：今年上半年地方财政自给率好于去年同期

今年上半年地方一般公共预算财政自给率整体好于去年。2025年上半年，地方一般公共预算收入为6.70万亿元，支出为12.14万亿元，财政自给率为55.2%；今年地方财政自给率比去年同期高出1.1个百分点。

实际上，1994年分税制改革以来，地方一般公共预算财政自给率常年维持在50%—60%之间。近年来，房地产市场持续调整、新旧动能转换等因素叠加，地方普遍面临增收压力，同时各地加大了逆周期调节力度，一般公共预算支出保持较快增长，财政自给率略有下降，“十四五”时期地方财政自给率平均为49.9%，2025年为50.0%。

分省份看，22个省份的财政自给率高于去年同期，29个省份的财政自给率高于2025年全年的财政自给率。2025年，财政自给率高于50%的省份有9个，分别是上海（85.2%）、浙江（71.1%）、江苏（67.5%）、天津（66.1%）、北京（79.5%）、广东（76.8%）、福建（60.6%）、山东（59.6%）、山西（53.1%）。今年1—5月，财政自给率超过50%的省份有14个，财政自给率超过去年同期的省份有22个，数据可得的29个省份的财政自给率均高于去年全年水平。

● 真相之四：当前地方财政形势重点不在财政自给率，而在于在化债背景下恢复地方发展经济的能力和积极性，同时尽快落地储备项目，推动地方支出增速回升

当前地方财政形势应关注的重点并非财政自给率的高低，而在于在化债和房地产持续调整背景下，恢复地方政府发展经济的能力和积极性，可采取增发国债转移支付给地方政府的方式来弥补土地出让收入的大幅下行。地方政府在我国是极为重要的行为主体，当前很多问题的症结在于地方财力不足。地方财力不足就可能导致拖欠企业账款，破坏营商环境；同时，财力不足导致地方政府难以给居民提供更好的医疗、教育、养老、住房保障等公共服务，进而使得居民消费受到抑制。正因为房地产调整等冲击政府财力，支出强度也受到影响。2021年两本预算加总的政府支出占GDP的比重为30.6%，去年为28.6%，降了两个百分点。若保持2021年的财政支出强度，以140万亿的GDP计算，还可以多支出2—3万亿，这部分会形成企业和居民的收入。

同时，有必要尽快落地储备项目，推动地方财政支出增速回升。上半年，地方一般公共预算支出12.21万亿元，同比增长仅为0.6%，与年初预算增长率4.0%仍有差距；预算完成进度为48.0%，略慢于时序进度。

分省份看，1—5月，全国数据可得的29个省份中，仅15个省份实现了一般公共预算支出同比正增长，其中仅上海同比增速（9.4%）超过了年初预算4%的增速。其一，部分东部经济强省支出规模较大，但支出增速不及预期。1—5月，广东、江苏、山东、浙江、上海等东部省份一般公共预算支出规模居前；但仅一半的东部省份（上海、河北、海南、广东、北京）实现了同比正增长，江苏、福建、山东、浙江、天津五省份支出同比增速为负，影响了经济大省挑大梁作用的发挥。东部省份中，上海一枝独秀，1—5月一般公共预算支出累计同比增长9.4%，远超其他省份，主因其积极落实科技创新、国家重大战略项目，支出靠前发力效果显著。其二，山西、内蒙古、陕西、新疆、青海等北方资源省份1—5月支出累计同比下降较多，这些省份的收入端受能源价格影响而波动性较大，虽然1—5月收入累计同比增速较快（只有山西累计同比负增长），但支出端却相对谨慎。其三，中部省份整体支出增长偏弱，河南、江西、湖北1—5月支出累计同比负增长。

（作者为粤开证券首席经济学家、研究院院长）