作者：蔡友才

农村信用社改革发展问题，多年来一直是实务部门、监管机构、学术界研究和关注的热点。2000年我国在江苏开始探索农村信用社深化改革试点，二十六年来，农信机构砥砺奋进，主要依靠体制机制创新，彻底解决了长期形成的沉重历史包袱，已发展成为充满活力服务“三农”和乡村振兴的现代商业银行。

但近年来随着银行业低增长、低利率、低息差成为新常态，面对新的发展环境和经济社会高质量发展要求，农信机构经营效率不高、竞争力不强和风险压力加大等问题也凸显。目前以改革化险为重点的部分改革举措，还存在顶层设计不完善、急功近利、新成立机构职责定位不清楚等问题，亟待完善。

一、亟待完善顶层设计的问题

由于各省经济社会发展水平不一、农信体系的发展也存在较大差异，农村中小银行改革需由各省根据实际情况因地制宜选定具体路径。究竟怎么改？改革方案究竟由谁来主导？不少省份由省联社自身提出改革方案，这种自己为自己设计的改革方案难以摆脱“本位主义”束缚，一些改革方案的出发点是希望通过深化改革固化甚至强化自己的既得利益。

此外，目前分类指导、“一省一策”的改革原则，由于缺乏权威的顶层制度设计，在实践中较难操作，目前全国大部分省份只是形式上组建了省级农商联合银行或省级农商银行，实际经营管理还没有实质性的改变，特别是持有限牌照的农商联合银行作为地方性银行机构，既是银行（市场化的薪酬），又是行使原省联社职能的行政机关（代表省政府履行全省农村中小金融机构行业治理和风险管理职责，部分还受托行使省内农商行国有金融资本管理职责），不少高管人员为行政指派、缺乏必要的专业背景，对成员机构的管理思路不清，目前明显存在过度行政干预和信息科技、风险控制等服务平台实质支撑不足等问题，要切实防范部分省急功近利、一并了之的短期行为。

目前明显存在持有限牌照的农商联合银行业务定位模糊、作用发挥受限等问题，一方面，业务空间仍然较小，较改革前的省联社业务范围基本未发生变化，与提升行业服务能力的改革要求有一定差距，如不具备债券结算代理资格、投资范围受限等；另一方面，履职边界不够清晰，对市县行社的风险管理与保证法人独立经营权的要求较难平衡，还难以解决过去省联社模式下“内部人控制”与“外部人操纵”等问题。

二、审慎选择改革路径的问题

目前以省统一法人和联合银行为主的几种改革模式各有千秋，无论采取何种模式，改革的最终目标都是建立“产权清晰、治理有效、资本充足、服务高效”的现代农信体系，若不能解决“行业管理”与“公司治理”的根本矛盾，任何形式的改革都将流于表面。

一是“不能为了改革而改革”。目前一些地方的改革简单复制其他省的做法，特别是部分成立农商联合银行的省区只是“将省联社进行简单翻牌”，表面完成省联社的改革，未能触及一些深层次的矛盾，实质上是“换汤不换药”。部分农商联合银行管理方式方法跟原省联社没有明显区别，有的是将自己视同全省统一法人农商行对下行使管理职权。

二是避免简单的重复改革。河南、新疆、甘肃等省份的省联社改革选择从“联合银行”切换至“统一法人”的改革路线。经过几年的筹备，2023年11月河南农商联合银行揭牌开业（辖内135家市县行社），但全系统实质性风险并未化解，多级法人管理体制并未能理顺。为彻底化解风险，揭牌还不足一年，2024年7月河南农商银行筹建工作小组发布《关于组建河南农村商业银行股份有限公司的公告》。2025年2月，二次改革的河南农商银行揭牌开业，该行由河南农商联合银行、郑州农商银行等25家法人机构合并组建而成。同年9月，该行吸收合并9市农商银行（农信社）、村镇银行等共82家机构。

2023年至2024年，新疆阿克苏、和田、喀什等南疆四地州以地区为单位组建统一法人农商银行，2025年12月又被解散改为新疆农商银行的中心支行。如东部地区某地级市原有八家农信机构，2012年该市将原市郊信用联社改制成立某农商行，2020年9月该行又与主城区的另外两家农信机构合并组建城区农商行，近日该城区农商行又与该市其他5家农商行同步召开临时股东会审议通过《关于新设合并组建某农商行并取消原法人资格的议案》，正式启动筹建地市统一法人农商行，本应几步可以并成一步走的改革，硬是拆成了几步走，浪费了资源。

三是如何选择适合的改革路径。适合的才是最好的，联合银行模式通过构建“小法人+大平台”的协同体系，保持县域法人地位和经营独立性，实现省级层面的资源统筹、科技支撑和风险协调，既能保留基层机构服务本地经济的灵活性，又能通过省级平台提升整体竞争力，改革成本较低，但需要厘清省级平台与成员行社的权责边界、提高自身管理水平，建立有效的激励互容机制，否则这种改革难以形成省级法人机构与县、市级法人的股权纽带关系，可能变成一种体制上的翻牌。

省级农商行统一法人模式管理较为顺畅，能够从根本上解决分散管理带来的资源碎片化、风控标准不一、资本补充困难等问题，实现资本补充的全省统筹与风险处置的协同作战，集中力量化解历史不良资产，有效防范单体机构风险扩散，但需要理顺本部与分支行之间的权责边界，避免管理真空或过度集权的情况发生。究竟采取什么样的改革模式还要进行深入调研思考。不同改革模式的选择需要充分考虑当地实际情况、经济发展水平、金融生态环境等。

三、能否真正实现改革化险的问题

当前，随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，实体经济有效信贷需求不足，加上农村人口向城镇迁移、农业产业空心化，在大型银行在政策和金融科技支持下加速业务下沉，互联网金融平台深度开发长尾客户，目前农村中小银行固有的业务优势被削弱，面临存款市场份额下降、贷款投放压力加大、不良贷款“双升”、净息差持续承压（2026年一季度仅为1.58%）、资本充足率下滑、不良资产处置能力不足等多重困境，农村中小银行体制机制深层次矛盾和问题凸显。

2026年3月末，全国中小银行机构资产总额同比增长4.3%，低于商业银行平均数，在所有机构类型中垫底。如2025年5月份成立的内蒙古农村商业银行，2025年末（资产总额8824亿元）不良贷款率高达3.37%、净利润仅0.48亿元。目前推动的省联社体制改革，特别是中西部和东北地区的改革，更多的是出于化险需要合并县域法人农信社，表面上通过减量实现了快速化险，但实际上只是暂时掩盖了风险，一些实质性的问题并没有得到根本解决。如何通过改革实现党中央、国务院“中小金融机构改革化险”的要求，真正的化解风险，实现提质的目标，是这次深化改革亟待解决的现实问题。

四、如何坚守支农支小定位的问题

农村中小银行因农而生、伴农而兴，与“三农”和小微企业有着天然的纽带关联，是联系广大农民的主要金融纽带和服务乡村振兴的重要金融力量。一方面，随着县域经济和新型工业化、城镇化、农业现代化不断发展，目前我国农村中小银行机构服务对象早已不是过去单纯高度分散的狭义的“三农”了，而是“四化”融合集成式发展的新“三农”，农业产业化、农村城镇化等对农信等机构的金融服务匹配度提出了新的、更高的需求。

另一方面，在乡村全面振兴的大背景下，随着金融科技普及和数字化转型，大中型银行持续发力与深度布局，原本由农商银行、农信社等地方中小金融机构长期主导的县域金融市场竞争格局发生变化，农村中小银行机构多年来的生存基础面临严峻挑战。近几年，一些地区农商行一味效仿大中型银行做法盲目做大做强，丢掉了几十年的传统优势，偏离主业过度追求规模扩张，大额贷款、票贷比、非标占比、资金业务规模等长期居高不下，陷入资产质量恶化的经营困境。某省农信系统不顾当地客户结构的实际，盲目学习浙江“做小做散”模式，结果“小的没抓住，大的又放弃了”，越学差距越大。

改革后的省农商（联合）银行主要股东为地方政府背景的国有企业，基层农信机构不再是县域法人机构，如何真正坚守支农支小的市场定位，聚焦主责主业，深耕存量，持续加强对重点领域和薄弱环节的金融支持；如何按照2023年召开的中央金融工作会议要求“通过持续深化改革，立足本地，开展特色化经营，努力实现高质量发展”；怎样才能适应农村金融市场供需格局的变化，立足传统优势，补齐能力短板，调整经营策略和展业模式，精准满足新型农村经营主体、农村新兴产业等融资需求，为乡村振兴提供高质量金融服务，也是迫切需要解决的问题。

五、信息科技支撑能力不足的问题

长期以来，数字化能力弱是制约中小银行发展的“卡脖子”问题。目前我国银行业数字化转型正在迈向高质量发展阶段，但农村中小金融机构却仍面临整体规划布局不清、建设与应用能力不强、数字化转型滞后和科技投入偏低、复合型人才短缺、数据治理混乱等问题，科技支撑能力不足和低水平盲目重复建设造成的财务资源浪费问题并存。

目前各省联社、改革后的省级农商行、联合银行集中了大量科技人员负责信息系统的研发与维护，各分支机构、成员机构也有不少科技人员，虽人数众多，但由于专业能力不足、缺乏系统规划，重复投入，相比大中型银行，开发出的应用系统整体水平不高，在实时处理速度、批处理效率、系统可用率、客户体验度等方面还存在较大的差距。

六、防止股东分红回报要求过高的问题

目前全省统一法人农商行、农商联合银行主要由地方政府金融投资平台或地方国有企业出资。如山西省农商联合银行股权结构为山西省财政厅持股94%、山西杏花村汾酒集团持股4%、山西出版传媒集团持股2%；广西农商联合银行股权结构为广西财政厅持股53.85%、广西交通投资集团持股10%、广西北部湾投资集团持股6.15%，其余股东均为广西地方国企；吉林农商银行注册资本中吉林省金融控股集团股份有限公司占比达99.92%。

省级财政部门及省内国有企业等发起人基于资金回报率及国有资产保值增值等考虑，对新成立的省级农商（联合）银行的股金分红提出了一定的要求，对新设立的省级农商（联合）银行在经营收益方面提出了更高的要求，特别是省级农商联合银行持有限牌照，经营收入来源较少，获批业务范围较窄，其主要依靠向下参股农合机构的投资收益、资金业务收入、科技服务和管理服务收入，在经营发展上将面临较大的挑战。

作者简介：蔡友才，1965年10月出生，江苏大丰人，大学本科学历，先后在人民银行县支行、市中心支行，银监分局、银监局、银保监局、金融监管局从事综合计划、外汇管理、银行监管、监管统计、新闻宣传和普惠金融及服务实体工作四十年。