2026.08.26

作者 | 第一财经 陈益刊

为了打破财政支出固化格局，把财政资金用在“刀刃上”，近年来不少地方实施零基预算改革，一定程度上提高财政资源的配置效率和使用效益，不过也有一些部门、单位这一改革并不到位。

近期，十多个省份陆续披露当地2025年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”），不少省份审计部门聚焦零基预算改革成效，发现一些部门、单位对这一改革落实不到位，成效不明显，零基预算改革仍需向纵深推进。

多位财税专家告诉第一财经，零基预算改革重塑预算资金分配格局，难度较大，需要在凝聚改革共识、提高预算管理能力、完善支出标准建设、深化财税体制改革等之下协同稳步推进，积极运用零基预算理念打破支出固化格局，大力压减低效无效支出。目前从中央到地方正不断扩大零基预算改革覆盖范围，并加快推进财政支出标准体系建设等，来提高财政资金使用效益。

问题曝光

目前中国预算编制采用的是基数预算，在部门单位往年预算额度这一基数上进行一定幅度增减。零基预算是指在预算编制时不考虑以往预算安排基数，而是结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出的预算编制方法，旨在打破现行预算编制“基数”观念和支出固化僵化格局，以提高财政资源配置效率和资金使用效益。

目前全国越来越多的地方正推广零基预算，一些地方也取得了成效。比如浙江省自2020年起探索推进零基预算改革后，目前已在全省11个市、90个县（市、区）全面推开零基预算改革，2020~2025年压减非刚性非重点支出546亿元，增加民生支出2042亿元。

当然，实践中也存在一些地方部门、单位落实零基预算改革不到位的情况。比如，一些部门、单位预算编制依据不充分，预算编制不精准，不按实际需求报预算，结果导致预算资金执行率低，影响财政资金使用效益。

比如，内蒙古审计报告称，一些部门、单位预算编制依据不充分。预留本级项目续建资金、自贸区建设补助等20.79亿元，为不成熟的23个项目安排预算1.35亿元，仅支出2.85亿元。吉林审计报告指出，6个部门7个项目未落实零基预算改革“因事定钱”的要求，预算编制不精准，涉及资金约1606.38万元。

一些部门、单位有大额结转结余资金或者上年预算执行率低情形下，没有打破“基数”依赖，仍按照上年基数安排相应预算，造成财政资金闲置、低效使用。

云南审计报告显示，10个单位14个项目在连续2年预算执行率低于60%的情况下，仍继续安排预算2.46亿元，其中3个项目预算安排甚至不降反增；省级代编的3个项目在连续2年预算执行率低于60%的情况下，仍未相应调整代编预算规模，持续维持在50亿元左右。山东审计报告称，75个单位的会议费、37个单位的培训费在2024年预算执行率低于70%的情况下，继续按照上年或超上年预算进行编制，造成2025年执行率仍低于70%，涉及资金分别为2168.4万元、2292.82万元。

零基预算改革深化的一大关键是健全财政支出标准体系，不过一些地方相关支出标准体系建设滞后，影响改革推进。

甘肃审计报告称，省级预算支出标准体系建设任务推进缓慢，仅出台信息化项目运维、陈列展览等通用支出标准和普通国省道养护等专用支出标准，影响零基预算改革。内蒙古审计报告称，预算支出标准体系不完善。长达6年未建立公务用车运行维护费支出标准，75个本级部门中有32个部门公务用车运行维护费预算编制虚高，预算执行率不足70%。

成因分析

长期关注政府预算的上海财经大学教授邓淑莲告诉第一财经，现行的预算制度下，预算编制的依据要充分体现公众的实际需求，而只有体现了公众实际需求的预算才有充足的编制理由，不仅如此，预算编制的内容和数字都要精准，不能与实际执行结果有较大的偏离度。而上述审计发现的预算编制依据不足、不精准等问题长期存在，这些问题的产生既有部门、单位的主观原因，也有制度造成的客观原因。

“一些部门、单位在预算编制时倾向于多申报资金，存在宽打窄用的想法，资金多余了可以上交或结转，对预算执行部门而言，并没有什么损失和成本，但预算资金少了，不仅耽误项目的进度和结项，而且有可能导致来年预算的削减。”邓淑莲说。

零基预算改革一大核心正是通过“以零为基、以事定钱、以效促用”的预算资源配置新逻辑，触动了一些部门、单位的利益，因此也被认为改革难度大。

邓淑莲分析，目前预算法等法规对预算编制精细化有详细要求，但实际执行中，有些部门和单位项目预算编制粗糙，这与部门和单位的现代预算编制意识和能力都有关。

她举例称，有的只编制到经济大类，没有细化到经济分类的款级科目，或者说没有编制真正的项目预算。有些部门和单位虽然将项目预算细化到了经济分类的款级科目，但业务内容还是大类打包，即没有列明一笔资金具体办了哪些活动、采购哪些货物、哪些服务、数量多少。大项目里套小项目，小项目里套笼统活动，而与资金具体挂钩的活动没有明细。

当然，一些部门、单位预算编制不精准等也跟客观的制度有关。

邓淑莲表示，目前我国预算编制与工作安排时间不一致。我国一般提前半年编制下一年预算，但各部门、单位的下一年工作内容和重点要到年底才能确定，这在客观上使得编制项目预算时间比较仓促，一些部门、单位会为重点项目预留资金，并且预算边执行边调整，由此也导致部门、单位预算编制的大类化和不精细。

深化改革

在当前财政收支矛盾加剧之下，零基预算改革正不断深化，预算管理制度也在不断完善。

今年国务院部署深化财税体制改革中要求，深化零基预算改革，进一步扩大中央部门零基预算改革试点范围，指导地方深化探索，推动建立有保有压、可增可减、动态调整的预算分配机制。

中国财政科学研究院院长杨志勇认为，深化零基预算改革，要破除零基预算改革不可行的错误认识，应坚定深化零基预算改革的信心和决心。地方党委和政府主要负责人“挂帅又出征”，是深化零基预算改革一大关键。另外应进一步提高财政部门的预算能力，督促各级财政部门在做细做好深化零基预算改革的准备工作上狠下功夫。

邓淑莲建议，进一步细化预算编制的要求。对于项目预算，要细化到项目预算中每一项活动，直到这一活动不能细分为止，而不只是拘泥于细化到经济分类的类、款级科目。另外将预算编制的真实性和精细化作为衡量预算编制好坏的重要标准，要求部门和单位严格遵守，并对财务人员进行专业培训。

另外，不少地方也正从加快健全预算支出标准体系入手，构建大事要事和基本民生领域支出标准，从而提高部门预算编制的科学化和精细化水平，提升财政资源配置效率和资金使用效益，使得零基预算改革真正落地。

比如，浙江省财政厅数据显示，截至目前，省级共建立23款37项日常公用支出预算标准和48类190项项目支出预算标准，覆盖教育、社保等重点领域。安徽全面推进省级项目支出标准建设，形成涵盖50类、146项的省级支出标准体系。

邓淑莲表示，目前我国通用支出标准较为完善，如人员经费、“三公”、差旅会议等，但大量部门专项业务项目，缺少分行业、分场景、分工作量的定额标准，没有单位成本、人均成本、服务量成本指标。这主要是这些项目类型复杂多样，标准化本身难度高。

“这个问题解决起来不容易。各级政府承担的项目太多太杂，一一制定标准，工作量太大，可以分步走。首先对部门和单位的经常性项目，即每年或经常有的项目制定标准，采用自下而上和自上而下相结合的方法，逐渐建设，最终覆盖。其次，对于一次性项目，可参考已有的类似项目进行估算，逐步完善。”邓淑莲称。