因为地处山坳，耕种条件很差，湖南省常德市汉寿县崔家桥镇永固村村民黄孝勇家的1.5亩稻田，过去几十年来最高亩产只有300多斤，不到平原地区耕地正常亩产的六分之一。耕地不允许抛荒的规定，让他每年都不得不“亏钱种粮”，而这种情况在过去一年间发生了改变。

一进一出，效益明显提升

 耕地红线和林地红线都是高压线。一方面，耕地必须严守18亿亩红线。另一方面，根据规划，到2050年我国森林覆盖率要提高并稳定在26%，林地保有量不少于46.8亿亩。但现实中，既有人出于经济利益考虑“毁林造田”“良田种树”，也有人出于政策考虑单纯为了保面积制造“插花田”“插花林”。

 执行过程中的走形变异，本质是部分土地地类与功能价值之间存在错配。2025年3月，湖南省启动“构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革”（简称耕地置换改革），在常德、岳阳、张家界、益阳和娄底5市开展试点。改革最重要的目的，就是要统筹解决不同地类的数量、质量、生态和布局问题，真正发挥它们的生产和生态价值。

 2025年9月15日，全省首本“林耕置换”不动产权证送到了黄孝勇手中，这意味着他的1.5亩耕地被置换为林地，可以不再种植水稻，而是种植经济收益更高的油茶。

 与永固村相距40公里的汉寿县围堤湖蔬菜产业园内，因为各种原因，原本数万亩连片耕地中却零星分布着几百亩林地。“我一共流转了500多亩地，其中有18亩林地，给蔬菜生产带来极大不便。”流转户李敏杰说，全部置换成耕地后，每年种植蔬菜可以增加收益近2万元。

 “改革就是要宜林则林，宜耕则耕，让每块地都‘各司其职’。”汉寿县自然资源局耕地保护股股长张国华介绍，截至2025年底，全县已完成林耕置换109亩，目标是2026年置换1000亩，并最终在2029年形成常态化置换机制。

 半月谈记者了解到，置换必须建立在农户自愿基础上，只有当农户提出申请，且被置换地块不是生态公益林或基本农田，同时还有等面积的目标地块，置换才能进行。置换过程中产生的修路、改造等基建费用以及农户重新生产所需的基本资料由政府承担。

 目前我国各级农业部门发放的各类种粮补贴每亩要高于林业部门补贴，为确保农民利益不受损，汉寿县专门出台政策，确保置换受益农户“5年内补贴金额不变”。“以李敏杰为例，因为种植蔬菜的收益变高了，他需要从18亩置换地未来5年的收益里，每亩每年拿出200元放入县里的‘林耕置换专项资金池’。”汉寿县林业局森林资源管理站站长李爱国介绍。对此，李敏杰和另外3名流转户都“举双手赞成”。

“保数量”，更“提质量”

 “湖南省启动这项改革有两个前提。”湖南省自然资源厅耕地保护处处长李建国介绍，一是目前全省耕地保有量高出国家下达的保护任务，“保数量”压力有所缓解。二是湖南在全国率先绘制了“耕林水一张图”，消除了过去长期存在的同一块地不同地类的争议。

 在启动改革前，湖南对“家底”进行了全面分析：在5502.76万亩耕地中，面临流失风险的耕地536.68万亩，其中包括25度以上坡耕地、位于河道等不稳定利用耕地、已实施农业结构调整且收益明显的耕地等。同时摸清了耕地置换“进出账”。综合分析立地、水文、生态、区位等条件，湖南将全省1550.88万亩优质非耕地资源作为耕地流入空间，将面临流失风险的536.68万亩耕地作为置换退出空间。

 李建国介绍，全省已累计铺排试点项目197个，计划新增耕地16万亩、提质耕地42万亩、置换耕地11万亩。以汉寿为例，当地除林地和耕地置换外，还计划到2029年实现以下目标：以60-100亩为建设单元进行“小田改大田”“散田变整田”建设，通过土壤改良、畅通沟渠等方式对3.16万亩耕地进行提质改造；通过全域土地综合整治，对退化园地、沥水坑塘、闲置宅基地、废弃建设用地等统筹恢复耕地1500亩。

 此外，试点市州还探索了其他几种不同模式。包括通过实施补水工程、优化灌溉体系，实现耕地扩面提质的“水地协同”模式；保留蓄洪功能，破解蓄洪垸区开发利用与防洪需要矛盾的“平急两用”模式；挖潜宜耕低效农用地资源，开发复垦为高产稳产耕地的“低效变高效”模式等。

山顶林戴帽、山中果缠腰、山下吨粮

 2026年，湖南将在全省推广试点地区经验做法，全面构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制。这项已初见成效的改革举措，与过往长期推行的耕地占补平衡机制有什么关联？

 “就像一支一共有11人的足球队。如果有人退出，就必须要有人补充，这是占补平衡。”李建国比喻说，而在11个人当中，谁踢前锋、谁踢中场，就要根据队员的特点来定，这是置换改革的核心要义。

 中央农村工作会议强调，“加强耕地保护和质量提升”“千方百计促进农民稳定增收”。湖南在“十五五”开局之年向全省推广耕地置换改革，希望通过“造地”来激发发展动能、促进群众受益。

 “要按照‘先进后出、进好于出、进出平衡’的逻辑推动改革。”李建国解释，要坚持优质耕地流入应先于耕地退出，坚持流入的耕地质量好于退出的耕地，坚持先县域、后市域、再省域，以期实现稳定耕地总量、提升耕地质量的目标。

 改革过程中，尤其要注意统筹“人、地、水、产”关系。要综合考虑农村人口变化趋势、不同地区水利灌溉条件和土地空间适宜性、各地农民不同的种植意愿，注重产业导入和培育，做到“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林”。

 湖南省自然资源厅厅长李全胜表示，对流入的耕地要引导发展农业适度规模经营；对置换出的耕地要引导发展名优特新等特色产业，切实提升一进一出“两块地”的经济效益，让湖南农业发展呈现“山顶林戴帽、山中果缠腰、山下吨粮田”的可喜局面。