夏光

　　原环境保护部环境与经济政策研究中心主任，中华环保联合会副主席、生态环境部美丽中国特邀讲师团讲师。长期从事环境保护教育、管理和研究工作，参与了多次全国环境保护会议筹备、国家重要环境保护文件、国家五年环境保护规划制定等工作。

主 要 观 点

一个主题

●以“高水平保护”为主题，实现以高水平保护支撑和促进高质量发展的目的。美丽中国建设更加注重实现多重目标。不仅强调改善生态环境，还要促进产业结构优化和绿色经济增长

两条主线

●持续加强生态环境保护修复和治理：一是全国各地的常态化生态环境治理，主要致力于改善人民群众身边的生态环境状况。二是开展大规模生态安全屏障建设，在若干特殊的国土空间上筑起稳固的生态功能带

●深入推进经济社会发展全面绿色转型：一是优化国土空间开发保护格局和调整产业和能源结构。二是从企业和园区层面推进技术革新和转型升级

三个标志

●生态环境质量持续改善和保持稳定；生态环境保护与经济社会发展协调和融合程度显著增强；生态环境治理体系和治理能力现代化水平明显提高

　　8月15日，《中华人民共和国生态环境法典》正式施行。这是继民法典之后我国第二部以“法典”命名的法律，对在法治轨道上推进新时代生态文明建设，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化，实现中华民族永续发展，具有重大而深远的意义。

　　生态环境保护是美丽中国建设的主战场之一。“十五五”规划纲要围绕“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”作出系统部署；近期，国务院印发的《美丽中国建设“十五五”规划》明确提出了“以高水平保护支撑高质量发展”的要求。学习好、贯彻好、运用好法典，贯彻落实“十五五”生态环境保护部署，首先要从总体上提高认识，明辨生态环境保护“高起点、高期待”的发展形势，准确把握生态环境保护“一个主题、两条主线”的战略布局，构建起新时期生态环境保护工作的新范式。

“多重导向、两翼齐飞”的基本格局

　　《美丽中国建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）是我国首个关于美丽中国建设的五年专项规划，明确了生态环境保护“多重导向、两翼齐飞”的基本格局。

　　从“十五五”开始，国家不再单独编制生态环境保护规划，而是由美丽中国建设规划覆盖。我们过去经常讲“不要就环保论环保”“要搞大环保”，现在在美丽中国建设的框架中顺理成章地实现了。这意味着生态环境保护工作没有被弱化，而是被放到更宏大的美丽中国建设框架中，以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进。这对生态环境保护事业来说是一个重要的转折。

　　《规划》从总体要求、主要任务、保障措施、重大工程等方面对“十五五”美丽中国建设进行了全面部署，其基本格局可以概括为“多重导向、两翼齐飞”。多重导向是指，相比传统生态环境保护，美丽中国建设更加注重实现多重目标。《规划》总体要求中提出“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，意指美丽中国建设不仅强调改善生态环境，还要促进产业结构优化和绿色经济增长，把保护和发展统一到美丽中国建设大局中。这是与传统生态环境保护规划有明显区别和进步比较大的地方。

　　这种多重导向引致了美丽中国建设的复合目标。《规划》指出，到2030年，生态环境质量全面改善，绿色生产生活方式基本形成，国家生态安全得到有效保障。这里综合体现了环境改善、经济发展和国家安全的要求。复合目标就是多目标，各目标之间既有统一和协调的一面，也可能有矛盾和冲突的一面，所以“统筹”和“协同”是美丽中国建设的要点和难点，也是破解生态环境保护结构性、根源性、趋势性难题的关键词。

　　多重导向、复合目标带来新挑战。近年来，生态环境系统积极适应美丽中国建设的新形势新要求，开创了“绿水青山就是金山银山”实践创新基地等新的工作方式，努力从生态环保工作者向美丽中国建设推动者转型。但从目前地方编制“十五五”时期的建设规划工作看，仍存在较为浓厚的传统生态环保规划思维定式，说明贯彻落实《规划》首先要从解放思想、转变思维做起。

　　生态环境治理和经济社会绿色转型是美丽中国建设的两条主要战线，如鸟之两翼托举美丽中国建设展翅高飞。《规划》提出，“持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化，加快经济社会发展全面绿色转型”，明确了美丽中国建设的主要实施路径。生态环境治理方面，通过深入打好蓝天碧水净土保卫战、全面实施固体废物和新污染物治理行动、统筹推进生态系统优化，部署了空气质量改善、水生态环境保护、海洋生态环境保护、固体废物综合治理、重金属污染防治、巩固国家生态安全屏障、生态保护与修复等具体任务。经济社会绿色转型方面，全面提升可再生能源电力消费比重，加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖，逐步明确可再生能源电力消费最低比重目标，推进新能源运输工具规模化应用；协同优化产业布局，有效管控高耗能高排放项目，提升重点行业领域绿色低碳水平，加强资源节约集约利用；推广绿色低碳生活方式，推动新能源汽车、绿色智能家电、绿色建材下乡，等等。

“高起点、高期待”的发展形势

　　当前，生态环境保护面临“一体两面”的局面。一方面，前期持续的生态环境质量改善和经济发展方式转型减轻了生态环境压力，为“十五五”推进生态环境保护提供了良好条件。另一方面，那些见效较快的生态环境治理措施和经济发展绿色转型措施已经得到比较全面的实施，剩下的是比较难啃的硬骨头。

　　生态环境质量达到较好水平。经过过去几十年的努力，特别是历经“十三五”“十四五”的十年奋斗，我国生态环境质量发生了重大转变和改善，由“经济增长的资源环境代价过大”转变为人民群众的生态环境获得感、幸福感、安全感显著提升。可以说，全国范围内过去一些地方大面积的环境污染和破坏生态的做法已经基本消除，现在主要面对的是局部、点上、偶发的生态环境问题、突发的生态环境事故以及历史遗留难题。

　　经济发展对生态环境的压力减轻。随着发展新质生产力、调整产业结构、淘汰落后产能、替代化石能源、改进生产工艺、更新生产设备、超低排放改造、推进产业生态化等措施的实施，我国经济体系的绿色化、低碳化水平逐步提高，污染物大幅度减少，温室气体排放量下降，对生态系统的不利影响显著减轻。

　　社会期待和政治要求持续上升。随着经济发展总量和人均收入水平不断提高，全社会对良好生态环境质量的期待和需求更加显现。人民群众更加期盼清新空气、清澈水质和安全食品，希望到更广阔、更宜人的大自然旅游和居住，期待所在城市和乡村建设得更加美丽宜居。全国各地在打造花园城市、公园城市、和美乡村等，很多传统产业集聚的城市和区域都在努力削减原有污染物排放量和增加绿化面积，腾出生态环境容量以容纳和承载新的产业发展。顺应人民群众和城乡发展对生态环境的这种新的更高期盼，党中央明确提出到2035年美丽中国目标基本实现，部署了加快发展方式绿色转型、持续深入推进污染防治攻坚、提升生态系统多样性稳定性持续性、守牢美丽中国建设安全底线等战略任务，显示了加强生态环境保护、推动绿色低碳发展的坚定政治意志。而在《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》和《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中，则突出强调了促进经济社会发展全面绿色转型、产业生态化和生态产业化的双向对进路径。

“一个主题、两条主线”的战略布局

　　面对热切而明确的社会期待和政治要求，“十五五”生态环境保护将进入更高的工作层次，以“高水平保护”为主题，实现以高水平保护支撑和促进高质量发展的目的。

　　生态环境高水平保护具有三个标志：一是生态环境质量持续改善和保持稳定；二是生态环境保护与经济社会发展协调和融合程度显著增强；三是生态环境治理体系和治理能力现代化水平明显提高。推动生态环境高水平保护，首先应确保生态环境保护作为美丽中国建设主要战场的政治定位，体现以人民为中心的发展思想和以经济建设为中心的发展战略，与“十五五”高质量发展的总体要求保持一致。“十五五”规划纲要把高质量发展作为这一时期经济社会发展主题，以美丽中国建设取得新的重大进展为主要目标之一，明确绿色生产生活方式基本形成，碳达峰目标如期实现，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成，主要污染物排放总量持续减少，生态系统多样性稳定性持续性不断提升。

　　落实生态环境高水平保护的路径很多，其中有两条主线：一是生态环境保护修复和治理，二是经济社会发展全面绿色转型。前者，主要是在生态环境质量达到相对较好和社会可接受状态的基础上，针对“生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，污染物和碳排放总量仍居高位，部分区域生态系统退化趋势尚未根本扭转”问题，继续加强生态环境治理工作。主要从两个方向展开。一是全国各地的常态化生态环境治理，主要致力于改善人民群众身边的生态环境状况。例如，城市和工业的环境污染治理，河湖水系及大小流域清污整治，城乡绿化和生态廊道建设，城镇居民油烟噪声污染管控，城市湿地公园和小区环境建设，海岸线清退还绿整治，城乡污水处理和垃圾清运系统建设，等等。二是开展大规模生态安全屏障建设，在若干特殊的国土空间上筑起稳固的生态功能带，为中华民族伟大复兴提供长期稳定的生态环境支撑。诸如西北西南边境地区森林带，黄河、长江源头自然保护区，国家战略腹地生态建设，青藏高原生态屏障区，等等。

　　后者，主要是在经济社会发展绿色化、低碳化改造已经取得较大发展的基础上，针对“生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，经济社会发展绿色转型内生动力不足”问题，推进经济社会发展全领域转型、全方位提升。这主要从宏观和微观两个层面展开，一是优化国土空间开发保护格局和调整产业和能源结构，包括坚守生态保护红线，严格管控城镇开发边界，原则上不再新增围填海；重点控制煤炭等化石能源消费，加强煤炭清洁高效利用，大力发展非化石能源，实行碳排放总量和强度双控；坚决遏制高耗能高排放项目盲目上马；大力发展战略性新兴产业、高技术产业、绿色环保产业、现代服务业；开展大规模国土绿化行动等。二是从企业和园区层面推进技术革新和转型升级，包括大力推进传统产业工艺技术装备升级和清洁生产，推进产业数字化智能化绿色化深度融合；加快既有建筑和市政基础设施节能降碳改造，推动超低能耗、低碳建筑规模化发展；推广超低或近零排放车辆规模化应用；强化用水总量和强度双控；促进废旧风机叶片、光伏组件、动力电池、快递包装等废弃物循环利用等。

　　与之前的多个五年发展时期相比，“十五五”生态环境保护中经济社会发展全面绿色转型所占比重更高。这是因为不当的经济社会发展方式是生态环境问题的“供给侧”，特别是不合理的经济结构（包括产业结构、能源结构等）带来了很多长期性、根源性生态环境问题。因此，解铃还须系铃人，全面绿色转型是解决生态环境问题的治本之策，而“十五五”正是加速推动绿色转型的有利时机。

“三个转变”的生态环境保护新范式

　　人与自然和谐共生，关键在“和谐”和“共生”。什么是人与自然和谐？就是在人与自然的关系中，人是有意识、主动作为的一方，自然界是无意识、被动接受影响的一方，和谐是指人类首先要善待自然，尊重、顺应和保护自然，这是人类不可推卸的责任。从人与自然和谐共生的高度来分析，我国的生态环境保护正在经历转型发展，并逐步形成一种新范式，主要体现在三种变化上。

　　从防御性环保到建设性环保。防御性环保是指生态环境保护以守住生态环境质量底线为主要目标，对造成生态环境质量退化的生产行为进行管制和调控。这是早期环保工作的主要形态，为实现环境质量由退化到改善提供了一定的基础。而建设性环保则是指生态环境保护工作深入到经济建设内部，通过提高经济发展的绿色化程度，实现生态环境质量的改善。这是治本之策，在高质量发展的时代主题下，越来越成为生态环境保护的有力工具，在生态环境保护工作中的分量也逐步上升。从防御性环保到建设性环保的转变，首先是深入推进发展方式绿色转型，推动产业结构、产品结构、能源结构向着高效节能的方向提升优化，稳步达到碳达峰、碳中和的要求，深化环境污染的协同治理，解决人民群众反映强烈的环境问题；完善环境风险的防控与预警，强化应急准备和响应，提高环境管理体系、管理能力的现代化水平，充分利用智能化、数字化的手段，改造和加强基础设施，提高管理效能。其次，扩大生态产品的生产供给，从生态保护和建设中收获实惠，推动全社会共同富裕。

　　从情怀型环保到经济型环保。生态环境保护是最具情怀的事业之一。情怀型环保是以为人民提供优良生产生活环境、解决群众关切的生态环境问题为主要动机来开展生态环境保护工作。长期以来，党和政府以及社会各界对生态环境保护投入了巨量资金和资源，主要是出于强烈的人民情怀和公益关切，这是生态环境保护不变的初心。而“绿水青山就是金山银山”理念，则把生态环境保护推到了新的高度。经济型环保就是从经济角度带动生态环境保护，把生态环境作为一种经济发展的要素，努力地开发生态系统的经济价值，使生态环境不断地满足人民群众的生存需要，也满足发展的需要。

　　从初级化的环保到智能化的环保。随着近年来生态文明建设力度空前加大，我国经济发展对生态环境保护的支撑能力逐步增强，生态环境保护的物质和技术条件得到了极大的改善，逐步进入信息化、智能化的时代。总体来看，生态环境治理能力现代化水平明显提升，今非昔比，这是支撑生态环境质量持续改善的硬实力。