（来源：欧洲并购与投资）

文英国钢铁公司被国有化：世界各国通常怎样接管私人企业

2026年7月，英国政府依据《2026年钢铁工业（国有化）法》，将英国钢铁公司纳入公共所有。此前，英国政府已于2025年4月通过紧急立法介入公司经营，以维持斯肯索普钢铁厂高炉运转。英国钢铁公司的原股东为中国敬业集团。围绕公司股权、既有投资和补偿安排，中英双方仍在交涉，英国法律也规定了补偿方案、独立估值和申诉程序。

英国钢铁公司的国有化引起广泛关注，也让一个长期淡出公众视野的经济概念重新出现：在市场经济国家，政府为什么仍会将企业收归国有？近年各国的国有化有哪些类型？发达国家、资源型国家和发展中国家的做法存在哪些差异？

一、现代国有化已经形成多种方式

传统意义上的国有化，是政府通过法律或者行政决定，将私人企业的股权和资产转为国家所有。20世纪的国有化经常覆盖整个行业，例如铁路、电力、煤炭、银行和石油行业。

近年的国有化更加集中于个别企业、关键资产和特定经营权。政府介入方式也更加多样，主要可以分为五类。

第一类：危机救助型国有化

企业因金融危机、能源危机或者供应链中断陷入经营困境，政府通过注资取得控股权，防止企业倒闭影响整个经济体系。

2022年，俄乌冲突和天然气供应变化造成欧洲能源价格大幅上涨。德国最大天然气进口商之一Uniper面临严重流动性困难。德国政府通过增资和股权收购取得约99%的股份，以维持天然气供应和能源市场稳定。德国政府随后开始研究逐步出售部分股份，说明这类国有化通常带有阶段性救助特征。

德国政府同年还接管了原俄罗斯天然气工业股份公司德国业务，并将其更名为“欧洲能源保障公司”SEFE。政府先实施托管，随后成为公司唯一股东。该案例体现了能源安全、企业救助和股权接管三种政策工具的结合。

第二类：战略产业保护型国有化

政府认为某家企业承担着关键基础工业、国防供应或者国家经济安全功能，因此直接取得企业所有权。

英国钢铁公司的国有化属于这一类型。英国政府公开文件将本国钢铁生产能力、产业韧性、就业和基础设施供应列为公共所有的主要依据。英国议会通过专门立法，并在法律中设置补偿规则和独立估值程序。

此类企业往往拥有难以在短期内替代的产能。政府关注的重点包括生产设施能否持续运转、关键产品能否在国内供应、产业链是否会因企业停产而中断。

第三类：公共服务重组型国有化

交通、供水、电力和邮政等行业具有明显的公共服务属性。政府可能通过合同到期、特许经营权收回或者股权收购，将运营主体重新纳入公共部门。

英国近年来持续推进铁路客运公共化。2024年通过的相关法律规定，原来由私营公司按照政府合同经营的铁路客运服务，可以在合同到期后转交公共部门运营。南西铁路、c2c、Greater Anglia和Govia Thameslink等运营服务已在2025年至2026年间陆续转入公共所有。

这种方式通常不涉及突然接管全部企业资产。政府主要收回公共服务的运营权，再由国有运营机构负责相关业务。

第四类：国家控股强化型国有化

有些企业原本已经由国家控股，政府通过公开收购剩余股份，实现百分之百持有。

法国电力公司EDF长期由法国政府控制。2022年欧洲能源危机发生后，法国政府决定收购其余上市股份。法国财政部门通过公开要约收购，将国家持股比例提高到百分之百，并于2023年完成相关程序。

这种国有化沿用证券市场的收购程序，少数股东可以按照公开价格出售股份。政府取得完整控制权后，可以统一安排资本支出、能源价格政策和长期项目建设。

第五类：资源主权型国有化

矿产、石油、天然气和土地具有天然资源属性。一些国家通过修改法律，将特定资源规定为国家专属开发领域，或者要求由国有企业主导勘探和开发。

墨西哥在2022年修改矿业法律，将锂确定为国家战略资源，并设立国有企业LitioMx，负责锂资源勘探、开发、加工及相关产业链管理。2023年，墨西哥政府继续通过行政措施落实这一制度。

资源主权型国有化既可能影响现有企业，也可能主要适用于未来新增项目。判断其影响时，需要区分已经取得的许可证、尚未开发的资源、政府新设的国有经营权以及原有投资者的合同权利。

二、欧洲的国有化强调程序和企业连续经营

欧洲近年的国有化主要集中在能源、钢铁、铁路和公共服务领域。多数案例具有三个共同特点。

第一，政府通常通过议会立法、公开收购、增资或者公司法程序取得所有权。第二，国有化往往伴随企业救助、债务重组和持续经营安排。第三，部分国有化带有临时性质，企业经营恢复后，政府可以逐步退出。

欧盟成员国实施企业救助时，还需要遵守欧盟国家援助和市场竞争规则。德国政府收购Uniper股份，就经过了欧盟委员会的相关审查。

欧洲国家的制度重点通常集中于法律授权、财政支出、股东权利、独立估值和司法救济。国有化既是产业政策行为，也是一项受到公司法、行政法和国际投资规则约束的法律行为。

三、美国更常使用接管、破产和临时持股

美国政府较少使用“国有化”这一政策表述。面对大型企业或者金融机构危机，美国更常采用监管接管、破产重组、贷款救助和临时股权投资。

银行发生严重风险时，联邦存款保险公司可以依法接管银行，将其纳入破产处置程序，保护存款人并出售资产。政府接管银行业务的目的通常是完成清算、出售或者业务转移，国家不会长期经营该银行。

2008年金融危机期间，美国政府曾通过资金救助取得AIG、通用汽车等企业的股份。企业经营稳定后，政府逐步出售持股。此类安排在经济效果上接近临时国有化，在法律形式上更接近危机救助和股权投资。

因此，分析美国案例时，需要区分永久公共所有、临时政府持股、监管接管和司法破产。几种制度都会使政府控制企业，但资产归属、股东权利和退出方式存在明显差别。

四、拉美、非洲和资源型国家更重视资源控制权

拉丁美洲的国有化历史与石油、天然气、矿产、电力和基础设施密切相关。近年来，一些国家较少直接接管成熟企业，更多采用资源专营、提高国家持股比例、重新谈判特许经营权和设立国有企业等方式。

非洲国家的国有化和征收制度通常同时服务于基础设施建设、土地改革和资源开发。南非2025年生效的《征收法》规定，政府可以基于公共目的或者公共利益征收财产，并建立补偿和司法审查机制。该法主要是一项普遍适用的征收法律框架，其适用范围和具体补偿需要结合个案判断。

不同发展中国家的制度能力差异较大。有些国家拥有相对完整的征收法律、法院和仲裁机制；另一些国家更依赖行政决定和政府谈判。国家收入结构、外汇状况、政治稳定程度和司法体系，都会影响国有化的具体程序。

五、国有化与一般监管需要严格区分

政府提高环保标准、修改税率、调整能源价格或者强化安全审查，通常属于公共监管。企业利润下降，也不会自然转化为国有化或者征收。

国际投资法主要关注政府是否实质剥夺投资者对资产的所有、控制、使用和收益权。多数投资协定允许国家基于公共目的实施征收，同时要求措施具有法律依据、适用过程不存在歧视，并提供相应补偿和救济程序。

现代国有化的补偿方式也存在差别。公开收购型国有化按照收购价格支付；危机救助型国有化通常通过增资、股份转换或者债务重组完成；专门立法型国有化由法律规定补偿方案、估值基准和争议解决程序；资源主权型国有化还要审查原有许可证和开发合同。

企业过去投入的资本、国有化时的企业价值、政府提供的救助资金和最终补偿金额分别属于不同法律和财务概念。具体金额通常需要依据适用法律、投资协定、资产评估和争议解决程序确定。

结语

近年的国有化已经从大规模行业接管，转向针对关键企业、战略资产和公共服务的精确干预。

欧洲较多采用立法、公开收购和临时救助；美国偏重监管接管、破产重组和阶段性持股；拉美国家更加重视矿产和能源资源的国家控制；非洲及其他发展中国家的做法则受到资源结构、财政能力和法律制度的共同影响。

判断一项政府措施的性质，需要依次观察五个问题：政府取得了企业股权还是经营控制权，措施基于一般法律还是专门立法，公共目的如何表述，补偿机制怎样设计，投资者能否获得独立审查和争议解决。

英国钢铁公司的国有化仍处在补偿制度落实和有关方面交涉阶段。现阶段适合关注英国法律规定的程序、独立估值安排和后续公开信息。有关中方投资权益及补偿问题，应以双方正式发布和最终法律程序结果为依据。

本文作者：吴观之